|
DOI: 10.7256/2409-7136.2015.3.14609
Дата направления статьи в редакцию:
02-03-2015
Дата публикации:
03-03-2015
Аннотация:
В статье рассматривается развитие финансового контроля в России на местном уровне. Анализ охватывает период XVII-XIX веков. Исследуются основные реформы российского законодательства в сфере финансового контроля. Рассматриваются основные институты финансового контроля на местах (воеводы, приказы, казенные палаты и т.п.), а также структура, предмет ведения общегосударственных органов финансового контроля. Автором выстраивается периодичность развития финансового контроля в дореволюционной России, где эффективный финансовый контроль был создан лишь в середине XIX века. В настоящей статье используются классические методы юридической науки. Основной акцент делается на историко-правовом анализе нормативных актов. Автор считает, что дореволюционный финансовый контроль в России на местном уровне в целом можно охарактеризовать как централизованный, что характерно для любой абсолютной монархии, но, в тоже время, - деконцентрированный. Такая характеристика обосновывается тем, что финансовый контроль был вменен не органам местного самоуправления или их представителям, а представителям государственной власти на местах (воеводы, приказы, казенные палаты и т.п.). Юриспруденция, история государства, история права, финансовый контроль, государственные органы власти, органы местной власти, губернии, уезды, Россия, дореволюционный период.
Ключевые слова:
Юриспруденция, история государства, история права, финансовый контроль, государственные органы власти, органы местной власти, губернии, уезды, Россия, дореволюционный период
Abstract: The article considers the development of financial control in Russia at the local level. The analysis covers the period of XVII-XIX centuries. The author studies the basic reforms of the Russian legislation in the field of financial control. The main local institutions of financial control (voivodes, departments, government boards etc.), as well as the structure and jurisdiction of national audit institutions. The author traces the periodicity of financial control development in pre-revolutionary Russia, where effective financial control was established only in the middle of the XIX century. The author uses the classical methods of juridical science. The author focuses on the historical and legal analysis of normative acts. The author supposes that local financial control in pre-revolutionary Russia could be characterized as centralized, that is typical for any absolute monarchy, but at the same time, as deconcentrated. Such a characteristics is based on the fact that financial control was entrusted to local representatives of the state authority, instead of the local governments or their representatives.
Keywords: Russia, jurisprudence, history of the state, history of law, financial control, public authorities, local governments, province, uyezd, pre-revolutionary period
На современном этапе развития и совершенствования муниципального, финансового и бюджетного права учеными различных отраслей науки вопросам становления и развития финансового контроля на местном уровне в дореволюционный период стало уделяться внимание, что, несомненно, связано с необходимостью осмысления исторического опыта организации и деятельности института финансового контроля при реформировании институциональной системы финансового контроля, осуществляемого в современной России за последние 20 лет [1].
С этой точки зрения важнейшим этапом становления финансового контроля в России является 17 век. Причем это относится как к финансовому контролю в целом, так и к финансовому контролю, осуществляемому на местах.
Учитывая то обстоятельство, что формирование финансового контроля на общегосударственном уровне соотносится с учреждением в 1655 г. Счетного приказа [2], то на местном уровне функции финансового контроля вменялись различным субъектам, образованным в разные исторические эпохи. Действительно, компетенцией (полномочиями) в сфере финансового контроля на местом уровне в XVII в. обладали воеводы, которые будучи наместниками государя в городах, представляли интересы монарха, частично, помимо приказов, функции финансового контроля осуществлялись также и мирскими выборными органами, или, местным населением [3].
Однако сам факт наличия указанных контрольных функций у представителей местного населения еще не означает, что в данный период уже существовала децентрализация в сфере финансового контроля на местном уровне. Несомненно, именно в век абсолютизма формировалась централизация власти монарха и наличие взаимосвязи в сокращении полномочий у местных органов власти. В свою очередь, вменение в обязанность посадских лиц контроля (в том числе финансового) за головами и целовальниками не должно рассматриваться как форма децентрализации данных полномочий и сокращения абсолютной власти монарха, а скорее как необходимость организации такой формы контроля в связи с невозможностью эффективного его осуществления представителями монарха, а также необходимостью «отслеживать» финансовые нарушения последних. Более того, данная форма финансового контроля на местах оставалась исключительной, тогда как основные функции финансового контроля на местном уровне были закреплены за представителями государственной власти, а именно воеводами и приказами. Так, например, «главный контроль осуществлялся в центральном аппарате, куда воеводы после 1 сентября и до ноября должны были представлять сметный список (отчет), в котором указывалось: 1) остатки на начало финансового года; 2) доходы, которые должны были поступить и фактически поступили; 3) недоимки; 4) произведенные за год расходы и остатки к концу года» [4].
Стоит отметить, что на данном этапе развития финансового контроля в местных образованиях, в сравнении с современными формами финансового контроля на местном уровне, его можно определить как неразвитый, несистематизированный и неформальный. Разделяя позицию доктора юридических наук, профессора Грачевой Е.Ю., констатируем, что «Бюджетное дело в XVII веке характеризовалось раздробленностью, отсутствовали единые правила порядка расходования средств на нужды местных образований» [4].
Приказная система финансового контроля, во главе с вышеназванным Счетным приказом, образовалась к середине XVII в. [5] в иерархическую структуру, в рамках которой Счетный приказ осуществляет ревизионную практику, согласно которой, по окончании финансового года, все приказы, в т.ч. приказы губерний (местные), были обязаны представлять в Счетный приказ на ревизию свои приходо-расходные книги. По свидетельствам отдельных архивных документов, Счетный приказ проводил инспекционные проверки в отношении расходования средств на местах и даже вызывал в Москву подъячих, ведавших денежными средствами, заподозренных в нарушениях [6]. Интересен тот факт, что отдельные представители власти в местных образованиях могли быть подвержены наказанию в виде возмещения начета (т.е. недоимки) посредством продажи их имущества и возмещения бюджетных недоимок за их счет.
Со второй половины XVII в. Счетный приказ стал основным органом финансового контроля в государстве. По архивным данным, в 1677 г. он проводил лишь выборочные проверки отдельных местных приказов, или точнее, так называемых «четвертей» или «земских приказов» (Смоленского приказа, Устюжской четверти и т.п.). Аналогичным образом, он проводил финансовые проверки не только в отношении местных органов, но и в отношении органов общегосударственной власти (Разрядного приказа, Приказа большой казны и т.п.) [7]. В свою очередь, территориальные приказы (четверти), находящиеся в подчинении Счетного приказа, осуществляли свою контрольную деятельность в отношении местных органов власти при непосредственном содействии воевод. Таким образом, в этот период была создана иерархическая структура финансового контроля, которая замыкалась на базовом уровне именно на воеводе, а сам финансовый контроль на уровне уезда, по большей части, осуществлялся именно этим представителем государственной власти. Действительно, именно воеводы несли ответственность за соблюдение финансовой дисциплины на местах. Так, например, именно им вменялось в обязанность предоставлять приказам отчетность по всем материальным ценностям, находящимся в их распоряжении и проводить с данной целью ревизии, оценки и описи.
Сама отчетность заключалась в составлении и предоставлении местными органами приказам, так называемого, «сметного списка» [8]. В данном документе в доходно-расходной форме представлялись остатки на начало финансового года, доходы, недоимки уезда и т.п. Данные списки составлялись на основе приходных и расходных книг, которые велись как канцеляриями самих воевод (например, книги сбора и расхода ямских денег), так и земскими старостами и целовальниками (которые также вели учет поступления и расходов казенных средств). Таким образом, во второй половине XVII века, финансовая отчётность на уровне уезда в уездных канцеляриях осуществлялась в форме сметного списка (не стоит путать данный документ с окладной росписью, которые являлись лишь бюджетным предположением местных органов о размерах ожидаемых доходов, расходов и остатков на предстоящий финансовый год). [9].
Обобщив изложенное, можно отметить, что данный период развития местного финансового контроля охарактеризовался как становление института финансового контроля (что связано с учреждением Счетного приказа), а также формированием вертикальной иерархической структуры, в рамках которой основным низовым органом финансового контроля на уровне уезда стал воевода. Рассматриваемый исторический период характеризуется централизацией финансового контроля (что, в частности, проявляется в наличии ответственности воевод перед приказами), характерной для режима абсолютной монархии. Существование децентрализованных форм финансового контроля в данный период практически отсутствовало, а учреждение института «воевод» связано не столько с необходимостью развить элементы финансового самоуправления в местных образованиях, сколько со стремлением создать антикоррупционные инструменты для борьбы с растратой казенных средств самими контролирующими и подотчетными им органами.
Следующий этап развития финансового контроля в России (в том числе, и на уровне местных образований) ознаменован передачей учрежденному общегосударственному органу финансового контроля – Ближней канцелярии, которая пришла в 1699 г. на смену Счётному приказу. Впоследствии часть контрольных полномочий Ближней канцелярии была передана созданному в 1705 г. Сенату, который, в частности был ответственен, за финансовый контроль губерний. С 12 февраля 1712 г. данные функции стали осуществляться непосредственно Обер-комиссаром сенатской канцелярии. И все же, основным событием в развитии финансового контроля в России на данном этапе стало создание в 1722 г. Ревизион-Коллегии [10], подчиненной в дальнейшем Сенату (позднее она переименована в Ревизион-Контору).
Наряду с петровскими преобразованиями данный период развития финансового контроля в России характеризуется усилением формализма в правовом регулировании деятельности органов финансового контроля. Действительно, помимо указов Петра, и, позднее, Анны Ионовны, регулирующих деятельность Ревизион-Коллегии, был создан «Регламент, или Инструкция Ревизион-Коллегии» [11]. Усложнилась и структура самого финансово-контрольного института. Так, например, в связи с возможностью наложения санкций на госслужащих по причине совершения ими нарушений финансового характера, на основании указа Петра от 1722 г., в рамках Коллегии была создана Доимочная контора. Последней было вменено в обязанность взыскивать недочёты с провинившихся чиновников.
Создание такой подструктуры свидетельствует как о насущности проблем, связанных с злоупотреблениями и нарушениями финансового характера, совершаемыми госслужащими, так и росте их количества, потребовавшего создания специального института для наказания проступков в финансовой сфере.
В эту же эпоху отмечается и увеличение количества документов финансовой отчетности и их документооборота. Об этом свидетельствует в частности такое предписание одной из «Инструкции Ревизион-Коллегии», как необходимость проверки документов финансовой отчетности (ведомостей и счетов) чиновниками на местах. Такая де-концентрация власти (которая в отличие от децентрализации не предполагает передачи власти органам местного самоуправления, а лишь передачи компетенций представителям центральной власти на местах) свидетельствует о росте финансовой отчетности и невозможности «центра» справиться с объемом документов финансовой отчетности. Об этом свидетельствует и такая практика как выборочность финансовых проверок. Более того, прямая отчетность губернских и местных органов власти перед центральным органом власти Ревизион-Коллегией, в совокупности с увеличением документооборота по финансовой отчетности, отрицательно сказалось на качестве и эффективности ее работы.
Темпы реформирования системы финансового контроля были ослаблены при Елизавете Петровне, а его система вновь была сконцентрирована. Действительно, Высочайшим Указом 8 декабря 1742 [12] были, например, отменены специальные учреждения финансового контроля военного ведомства. Это положило начало к концентрации финансового контроля в России, который отныне на общих правилах стал осуществляться единым органом – Ревизион-коллегией. Таким образом, статус данного органа был повышен, а его возможности по контролю, профилактике и раскрытию финансовых злоупотреблений в Империи - увеличены.
Во время правления Екатерины II, консолидация и совершенствование системы финансового контроля продолжилось. Так, в частности, численность работников данного органа власти была увеличена вдвое. Более того, бюрократизация аппарата Сената – и находящейся в ее подчинении Ревизион-коллегии – продолжилась. В Манифесте от 15 декабря 1763 г. Императрица так охарактеризовала проблемы Ревизион-коллегии: «…в Ревизион-коллегии, как Нам известно, от времени до времени столь великое число умножилось неревизованных счетов, что многие миллионы государственной казны в неизвестии находятся». Очевидно, раздробленность финансового контроля прежних лет, увеличение количества дел, вызванный расширением компетенции Ревизион-коллегии в результате ее реорганизации, а также изменение территории государства, усложнение и интенсификация социо-экономических отношений в стране стали факторами увеличения объема работы контрольных органов.
Тем не менее, несмотря на усилия по систематизации и институциональному совершенствованию финансового контроля в России, предпринятые реформы не были результативными. Это привело к пониманию необходимости децентрализации (а точнее, деконцентрации) финансового контроля в виду невозможности осуществления такого количества работы единым органом с общегосударственной территориальной компетенцией.
Действительно, 7 ноября 1775 г. Манифестом «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» Екатерина II [13] регламентировала не только масштабные реформы местного управления, но и децентрализовала (деконцентрировала) финансовый контроль в российском государстве. Данная функция была вменена в обязанность на уровне губерний, так называемым, казенным палатам. В соответствии с вышеназванным законодательным актом, казенными палатами считались административно-хозяйственные и финансовые учреждения, заведовавшие в губернии податным делом, доходами и расходами казенных средств, государственным имуществом и крестьянами, учетом народонаселения и еще множеством финансовых и хозяйственных дел.
Согласно указанному Манифесту от 7 ноября 1775 г. в казенных палатах заседали вице-губернатор (председатель казенной палаты) и члены: директор экономии, советник, два асессора и губернский секретарь. Директор экономии и губернский казначей назначались Сенатом по представлению губернского наместнического правления. Советник и асессоры определялись Сенатом [14]. Несмотря на коллегиальность членского состава данных учреждений, участие Сената в назначении указанных лиц на должность свидетельствует о серьезной централизации в функционировании системы финансового контроля российского государства, так как данные органы напрямую подчинялись общегосударственным органам власти (Сенату), а не местным (выборным) органам власти.
Казенной палате подчинялись уездные казначейства, во главе которых стояли уездные казначеи и в состав которых также входили 4 присяжных из отставных гвардии унтер-офицеров, канцелярист, копиист и регистратор, ведавший делопроизводством уездного казначейства [15]. Уездные казначейства являлись кассами, в ведении которых находилось хранение денежных сборов и доходов, а также выдача денежных сумм по распоряжению властей [16]. В наставлении уездным казначеям от 26 мая 1792 г. отмечалось, что осуществление казенных сборов уезда и уведомление о приходе и расходе денег осуществляется в вышестоящий орган – казенную палату [17]. Данный факт свидетельствует о существовании иерархической подчиненности между уездными и казенными палатами, где первые являются подотчетными последних.
Как мы видим, изменения в сфере финансового контроля на местном уровне, предпринятые Екатериной II, были кардинальными.
Во-первых на уровне губерний были созданы органы власти, заменившие местные департаменты Камер- и Ревизион-Коллегии, с большим количеством функций, к компетенции которых, в частности, относился и финансовый контроль.
Во-вторых, были созданы общие правила осуществления финансового контроля [18], что позволило привести к единообразию документооборот по отчетности доходов и расходов, и, что упростило работу контрольных органов на местах, сделало ее более эффективной.
В-третьих, на уровне губерний была выстроена иерархическая структура органов финансового контроля, в рамках которой казенные палаты являлись вышестоящими контрольными структурами по отношению к уездным казначеям.
Иерархия органов финансового контроля замыкалась на общегосударственном уровне Экспедицией для ревизии государственных счетов (4 августа 1780 г она была переименована в Экспедицию для свидетельствования государственных счетов.) [19], созданной 31 декабря 1779 г. при Экспедиции о государственных доходах Сената. Данный орган стал центральным ревизионным ведомством, которому поручались проверки отчетов казенных палат и столичных присутственных мест. С образованием Государственной экспедиции свидетельства счетов и созданием должности Государственного казначея, Ревизион-Коллегия была упразднена, а институциональная структура органов финансового контроля приобрела сложную иерархическую структуру, где работа органов распределилась между казенными палатами и уездными казначействами на губернском и местном уровне (уезды, волости) соответственно и Экспедицией для ревизии государственных счетов на общегосударственном.
Таким образом, была создана иерархическая институциональная структура, где основная нагрузка финансового контроля была перенесена из органов центральной власти – уже не имеющих возможности эффективно справляться с функцией финансового контроля в связи с увеличением документооборота и количества подконтрольных учреждений – на органы власти, образованные на уровне губерний: счетные экспедиции при казенных палатах. В связи с этим, как отмечает один их наших коллег, эффективность финансового контроля была усовершенствована, так как «ревизии стали производиться по подлинным документам, что давало возможность реально судить о финансовом хозяйстве губерний» [20].
Следующий этап развития финансового контроля на местном уровне был ознаменован со вступлением на престол Императора Александра I, при котором система высших органов власти обрела форму полноценного правительства при абсолютном монархе (так, например, в терминологии нормативных актов стало использоваться слово «министерство», см. Манифест «Об общем учреждении министерств» от 28 июня 1811 г.) [21]. В свою очередь, управление государственными доходами и расходами, а также контроль за ними были разделены по нескольким министерствам. Так, Манифесты 1810-1811 гг. [22] распределили компетенцию министерств таким образом, что функции финансового контроля были вменены Государственному контролеру в статусе министра Российской Империи, данный факт свидетельствует о значимости, которую Император придавал финансовому контролю.
Манифестом от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» [22] была создана Ревизия государственных счетов. Стоит также отметить, что с созданием данного ведомства были упразднены все другие органы финансового контроля (Государственная экспедиция для ревизии счетов, Департамент решения старых счетов Ревизион-коллегии, счетная экспедиция Департамента водяных коммуникаций, Счетная экспедиция Адмиралтейств-коллегий).
В науке отмечается, что такая централизация функций финансового контроля на общегосударственном уровне, с одной стороны, сопровождалась несоблюдением требований отчетности как общегосударственными ведомствами, так и органами власти на местах, с другой стороны. Следствием такой деконцентрации финансового контроля в государстве стало снижение его эффективности и качества, так как подконтрольные субъекты в системе, так называемого, «наблюдательного контроля» де-факто не несли какой-либо ответственности за несоблюдение правил отчетности, а финансовые нарушения не могли быть эффективно выявлены ревизионным ведомством.
Итак, с одной стороны, на общегосударственном уровне функции финансового контроля были централизованы в рамках единого органа с министерским статусом, с другой стороны, качество и эффективность финансового контроля ухудшились в связи с фактической невозможностью проверки подотчетных субъектов (в особенности на уровне местных органов государственной власти). Системные несовершенства финансового контроля в России начала XIX века привели к осознанию необходимости проведения реформ данной сферы. Одной из таких мер стала практика открепления сотрудников (обер-контролеров) Главного управления с целью проведения финансовых проверок в различных министерствах, осуществлявшаяся Главным управлением практически с самого начала своей деятельности.
Основным фактором совершенствования системы финансового контроля стало реформирование нормативной базы. Так, в 20-ые годы XIX века были разработаны несколько актов непосредственно касающихся системы отчетности [23]; создания Департамента государственного казначейства [24]; а также касающиеся правил проведения отчетности [25] и др.
Высочайше утвержденное положение Комитета министров от 5 мая 1823 г. [26] внедрило ревизионную систему генеральной отчетности, или систему «блюстительного контроля». В соответствии с данной системой, финансовый контроль местных государственных учреждений осуществлялся по подлинным книгам и документам только местными контрольными частями таких органов как губернские, уездные казначейства, казенными палатами. Таким образом, даже если Государственный контроль и сохранял за собой право требовать на перепроверку книги и документы, которые хранились в счетных частях подотчетных учреждений, де-факто основная нагрузка контрольной деятельности ложилась на плечи министерств и органов государственной власти на местах.
Совершенствование системы финансового контроля в России продолжилось в 30-е гг. XIX века с преобразованием Главного управления ревизии государственных счетов в Государственный контроль [27]. Такое преобразование было вызвано тем, что, несмотря на предпринятые в 20-е гг. реформы – которые, в частности, де-концентрировали деятельность в сфере финансового контроля, сняв основную нагрузку с контрольного органа, перегрузив ее на министерства и ведомства, объем работы Главного управления не сокращался, а увеличивался (так, когда задержки по проведению ревизии отчетности стали достигать в Главном управлении нескольких лет, был предпринят ряд мер по разгрузке ее работы: была создана специальная комиссия по ревизии старой отчетности.) [28]. Другой причиной необходимости совершенствования системы финансового контроля стала необходимость подчинения отчетности отдельных ведомств и учреждений Государственному контролю, а также расширение полномочий последнего в отношении подконтрольных ему органов: выстраивание иерархической структуры между Государственным контролем и подотчетными ему учреждениями посредством расширения его функций в отношении последних и их более жесткого и дисциплинированного подчинения. Наконец, как и принятые в 20-е гг. акты, реформы 30-х гг. были направлены на упорядочение форм и правил отчетности с целью их приведения к единообразию.
Тем не менее, несмотря на такие амбициозные инициативы серьезных изменений самой проверки отчетности не было осуществлено. Действительно, система генеральной отчетности (блюстительный контроль) была сохранена, а с ней и все ее недостатки, а именно система при которой были созданы такие условия, что все распорядительные учреждения проверяли себя сами, а генеральные отчеты министерств доставлялись госконтролю через 5-6 лет после оборота выделенных им средств [29]. Таким образом, несмотря на притязательность реформы 1836 г. она не позволила устранить основной недостаток системы генеральной отчетности, которая не позволяла достигнуть главной цели ревизии — проверки правильности и выгодности затрат казны.
В тоже время реформа 1836 г. реорганизовала институциональную структуру главного контрольного органа. Государственный контроль приобрел в результате данной реформы статус центрального финансового учреждения, контролирующего финансовую отчетность, как гражданских, так и военных ведомств. Во главе данного ведомства стоял Государственный контролер, руководящий работой Совета Госконтроля, трех департаментов (гражданских, военных и морских отчетов) и канцелярии. Контрольная деятельность ведомства была вменена в обязанность департаментов Государственного контроля, возглавляемых генерал-контролерами, которые состояли из общих присутствий, отделов, канцелярий и бухгалтерий. Тем не менее, реорганизация деятельности ведомства не смогла существенно улучшить качество финансового контроля в связи со структурными проблемами, заключающимися в первую очередь в форме самого проводимого ведомством контроля.
Стоит отметить, что в рассматриваемый исторический период была развита практика откомандирования чиновников ведомства, которая, по всей видимости, была введена с целью сгладить недостатки блюстительного контроля. Как пишет один автор они «выезжали и в губернии, где производили проверки на местах книг и счетов, ревизуемых казенными палатами. Откомандированные в управления чиновники (члены общих присутствий и контролеры разных рангов) в порядке службы подчинялись соответствующим департаментам Государственного контроля» [Ошибка! Источник ссылки не найден.].
В целом институциональная структура финансового контроля на местном уровне не изменилась по отношению к предыдущему периоду. Действительно, в губерниях финансовый контроль продолжал осуществляться казенными палатами, в рамках которых в 1831 г. для осуществления данной деятельности были сформированы специальные подструктуры – контрольные отделения казенных палат. Единственным нововведением, конечно же, оставался перевод окончательной документальной проверки подотчетности с уровня общегосударственного контрольного органа на уровень министерств (департаментов министерств): действительно, в соответствии с еще установленной в 1823 г. ревизионной системой, казенные палаты были обязаны отчитываться именно перед департаментами министерств и главных управлений, а не самим контрольным ведомством. Как следствие, финансовый контроль в эту эпоху можно скорее охарактеризовать как ведомственный, так как само ревизионное ведомство, де-факто, не осуществляло эффективного финансового контроля.
Последний этап развития системы финансового контроля в дореволюционный период ассоциируется с установлением: замена системы генеральной отчетности (наблюдательный или блюстительный контроль) системой документальной проверки, основанной на идее полной проверки всей отчетности по первичным документам независимыми контрольными органами.
Попытки реформирования данной системы были предприняты и во время предыдущего периода развития финансового контроля в России. Так, еще в 1836 г. генерал-адъютант П.Д. Киселев внес в Государственный совет проект замены государственной отчетности на началах, действовавших в 1819-1824 гг., системой документальной ревизии по первичным документам [30]. Аналогичный проект такого реформирования был предложен и самим (будущим) государственным контролером В.А. Татариновым [31]. Именно проект последнего стал прообразом коренных преобразований в системе финансового контроля России, предпринятых в 60-е гг. XIX века.
В середине 60-х годов была введена и единая кассовая система [32], а также система документальной отчетности, заменившая «старую» генеральную отчётность, со всеми указанными нами выше недостатками [33]. Это привело к изменению структуры отчетности на уровне министерств, которой были введены новые правила счетоводства и отчетности, согласно которой ревизия этой отчетности могла производиться Государственным контролем по подлинным документам. С данной целью была учреждена Временная ревизионная комиссия: новое контрольное учреждение, организованное на новых началах ревизии для производства документальной проверки государственных оборотов [34].
В губерниях были созданы местные контрольные учреждения: контрольные палаты. Последние, как и ранее, не были причислены к общим губернским учреждениям и состояли в непосредственном ведении государственного контролера, т.е. они, как и казенные палаты, обладали определенной независимостью по отношению к губернским и местным органам власти. В составе контрольных палат были созданы общие присутствия, которые обладали дисциплинарной властью, позволяющей им самостоятельно определять начеты и взыскания по всякого рода финансовым нарушениям. Их решения можно было опротестовать лишь в Совете государственного контроля.
На губернские контрольные палаты была возложена вся ревизия по подлинным документам, счетам и приходно-расходным книгам, производившаяся ранее казенными палатами или контрольными отделениями при департаментах министерств. Реформа документальной ревизии была сначала проведена в 12 губерниях, а с 1 января 1866 г. контрольные палаты были созданы во всех губерниях [35].
Ряд нормативных актов [36] полностью изменил не только институциональную структуру финансового контроля, на губернском и уездном уровне, но и изменил порядок деятельности органов финансового контроля на местах. Так, например, в соответствии с «Временным положением о местных контрольных учреждениях» от 3 января 1866 г. контрольные палаты были обязаны: проводить ревизию по шнуровым книгам и подлинным документам денежных оборотов губернских и уездных казначейств; проводить ревизию по отчетности оборотов управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государственных доходов по подлинным документам; проводить проверки оборотов материального имущества по шнуровым книгам и подлинным документам; и др. [37].
Наконец, сама процедура финансового контроля претерпела ряд значительных изменений, стала более бюрократичной и формализованной. Так, государственным контролем был принят ряд ведомственных актов в виде Инструкций [38], подробно регулирующих деятельность сотрудников контрольного ведомства.
Подытоживая сказанное, отмечаем, что в 60-е гг. XIX века были проведены, без преувеличения, самые значимые в дореволюционной истории России преобразования в сфере финансового контроля. Основным направлением реформирования системы финансового контроля в данный период стала полная передача функции финансового контроля отдельному, независимому от подконтрольных субъектов (например, министерств), ведомству. Независимость органов финансового контроля от подконтрольных субъектов была обеспечена на данном этапе как на общегосударственном уровне, так и в отношении местных органов финансового контроля. Наряду с этим в связи с освобождением различных непрофильных органов государственной власти от функций финансового контроля и перенесения их на специализированную сеть контрольных органов, как пишет один автор, «центр тяжести ревизий перешел в провинцию» [39], то есть на органы финансового контроля на местах. Дальнейшие реформы, лишь усовершенствовали те кардинальные позитивные изменения системы финансового контроля, которые были осуществлены в 60-е гг. XIX века.
Библиография
1. См., например: Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль в России в XVII XIX вв. (историко-правовое исследование) : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 : Белгород, 2003, 228 c.; 5; Грачева Е.Ю. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы Изд. НОРМА ИНФРА-М, М. 2014, с. 31; Осминина В.А. Становление и развитие государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков: Историко-экономическое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук: 08.00.01 : Москва, 2004, 142 с.; Андреев А.Г., Никольский Д.В. Государственный контроль в России: Александр III Миротворец // Финансовый контроль. 2002. № 5. С. 28-31; Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля. М., 1999. 78 с.; Скрипилев Е.А. О юридическом образовании в дореволюционной России (XVIII-начало XX века). М., 1996.
2. Центральный государственный архив древних актов (Далее: ЦТАДА), ф. 137. Боярские и городовые книги. Белоозеро, 2. Л. 756. Наряду с этим, имеется иная точка отчета: Приказ Счета Большой казны (Счетный приказ) учрежден 10 марта 1656 г.-дата начала государственному финансовому контролю в России // Бюллетень Президентский контроль Изд. «Юридическая литература» № 4, 2006.
3. См. подробнее, например: И.А. Исаев, История государства и права России, Юристь, М. 2004. С. 212 и с.; А.И. Коняев. Финансовый контроль в дореволюционной России. М.: Госфиниздат, 1959.
4. Грачева Е.Ю. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы Изд. НОРМА ИНФРА-М, М. 2014, с. 31.
5. Официальной датой образования финансового контроля в России принято считать 10 марта 1656 г., когда и был создан Приказ счета большой казны (Счётный приказ). Косарев В.С. Становление законодательства о регулировании бюджетного контроля в России//Экономика и право. Вестник удмуртского университета. 2012. Вып.1. с.111.
6. Центральный государственный архив древних актов (Далее: ЦГАДА), ф. 141, Приказные дела старых лет. 1666 г., д. 54, л.1.
7. Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России.-С. 11.
8. В качестве примера составления и структуры таких актов можно обратиться к Сметному списку г. Венёва от октября 1680 года, ЦГАДА, Арх.Мин.Юстиции д.22 (бывшему разряду разных городов) лл.892-951/
9. Зерцлов А.Н. Окладная расходная роспись денежного и хлебного жалованья за 1681 г. 1893. 70 стр.
10. Указ от 11 (22) декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных». Реформы Петра I. Сборник документов. Сост. В.И.Лебедев. М., Гос.соц.-эк.изд-во, 1937.
11. Регламент или Инструкция Ревизион-коллегии : [Утвержден 7 мая 1733 г.].-[Санктпетербург] : Печатан при Императорском Сухопутном шляхетном кадетском корпусе, марта 20 дня 1776. URL: http://www.prlib.ru/Lib/pages/item.aspx?itemid=49311.
12. Именной указ от 8 декабря 1742 года «Об отмене счетных контор при Военной коллегии и комиссариатах и об отсылке вперед счетов со всех ведомств Военной коллегии на ревизию в Ревизион-коллегию». ПСЗ-1.Т. П. №8676.
13. «Благочестивейшия самодержавнейшия великия государыни имп. Екатерины Вторыя.. учреждения для управления губерний Всероссийския империи». ПСЗ-1, Т.20. №.14392.
14. Национальный Исторический Архив Беларуси (Далее: НИАБ), ф.2567, оп.1, д.195, лл.182-195; ф.3219, оп.1, д.1, т.2, лл.444-476.
15. НИАБ, ф.2567, оп.1, д.195, л.232.
16. ПСЗ РИ-1. Т.20. №.14392, §§ 68, 134-137.
17. ПСЗ РИ-1. Т.21. №.15405.
18. Указ Сената от 24 марта 1781 г. «Наставления для производства дел в Казенных палатах», ПСЗ-1, Т. 21. Ст. 15141.
19. Российский государственный исторический архив (Далее: РГИА)//Фонды Сената, № 558.
20. Осминина В.А. Становление и развитие государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков: Историко-экономическое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук : 08.00.01 : Москва, 2004, с. 57, с. 73.
21. Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.6. Законодательство первой половины XIX века. Отв. ред. О.И. Чистяков. М., Юридическая литература, 1988.
22. Манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов, каждому управлению принадлежащих»; Высочайше утвержденным разделением дел по министерствам от 17 августа 1810 г. Акт об «Общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 г. ПСЗ-1. Т. 28. N 24307.
23. Высочайше утвержденное положение Комитета министров от 5 мая 1823, ПСЗ-1. Т. 38, № 29075.
24. Высочайше утвержденное «Учреждение Департамента Государственного казначейства», ПСЗ-1. Т. 37. №28542.
25. «Главные правила счетоводства», ПСЗ-2. Т. 4. №3288.
26. ПСЗ-1. Т. 38, № 29075.
27. Высочайше утвержденное 30 декабря 1836 года «Образование Государственного контроля» // ПСЗ-2. Отд. 2. Т.11. №9812.
28. Именной указ Сенату от 21 ноября 1829 года «Об учреждении Временной контрольной комиссии для ревизии отчетов гражданского ведомства по1828 год // Полное собрание законов Российской империи по воле государя императора Николая I издаваемое. Собрание II.-СПб., 1830-1884 (далееПСЗ-2). Т. 4. №3288.
29. Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство.-С. 113.
30. РГИА, Ф.560, оп. 12.-Д.58.-Л.1-10.
31. Татаринов В.А. Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии.-СПб., 1857.; Он же, Преобразование государственной отчетности.-СПб., 1861.-В3-хч.
32. Именной указ Сенату от 22 марта 1865 года «О распространении опыта единства кассы и современной со стороны Государственного контроля ревизии на все губернии и области империи, за исключением Закавказского края» // ПСЗ-2. Отд. 1. Т. 40. №41940.
33. Высочайше утвержденное 22 сентября 1864 года «Положение Комитета Министров о порядке перехода от старой системы отчетности к новой» //ПСЗ-2. Отд. 1. Т. 39. №41289.
34. Высочайше утвержденное 31 декабря 1863 года «Положение о Временной ревизионной комиссии» // ПСЗ-2. Отд. 2. Т. 39. №40456а.
35. ПСЗ-2, т. 42.-№ 42861.
36. Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об открытии, с 1 января 1865 года, местных контрольных учреждений в 12-тигуберниях, в которых с того времени вводится единство кассы» от 30 ноября 1864 года // ПСЗ-2. Отд. 2. Т. 39. №41513; Высочайше утвержденное 21 декабря 1864 года «Временное положение о местных контрольных учреждениях в 12-ти губерниях» // ПСЗ-2. Отд. 2.Т. 39. №41604; Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 9 декабря 1865 года «Об открытии с 1 января 1866 года местных контрольных учреждений в губерниях, в которых с того времени вводится единство кассы» // ПСЗ-2. Отд. 2. Т. 40. №42755; Высочайше утвержденное 3 января 1866 года «Временное положение о местных контрольных учреждениях» // ПСЗ-2. Отд. 1. Т. 41. №42861.
37. ПСЗ-2. Отд. 1. Т. 41. №42861.
38. См. подробнее: Сакович В.А. Государственный контроль в России…, С.131.
39. Лебедев В.А. Финансовое право, 1882, С. 168.
40. Кодан С.В., Февралёв С.А. СОСТОЯНИЕ, РАЗВИТИЕ И УНИФИКАЦИЯ МЕСТНОГО ПРАВА МАЛОРОССИИ И ЗАПАДНЫХ ГУБЕРНИЙ (вторая половина XVII – первая половина XIX вв.) // Юридические исследования. - 2013. - 5. - C. 268 - 295. DOI: 10.7256/2409-7136.2013.5.579. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_579.html
41. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО НАЦИОНАЛЬНЫХ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИСТОКИ, МЕСТО В ПОЛИТИКЕ И ИДЕЛОГИИ, ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА (вторая половина XVII - начало XX вв.) // Юридические исследования. - 2013. - 2. - C. 74 - 154. DOI: 10.7256/2409-7136.2013.2.464. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_464.html
42. С. В. Кодан Попытки создания Основных законов
Российской империи в политике, идеологии
и юридической практике Российского государства
(XVIII – начало XIX вв.) // Право и политика. - 2012. - 3. - C. 560 - 569.
43. Степашин С.В. Государственный финансовый контроль
в противодействии коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения / Journal of foreighn legislation and comparative law. - 2012. - 3. - C. 15 - 17.
References
1. Sm., naprimer: Vladimirova O.V. Gosudarstvennyi finansovyi kontrol' v Rossii v XVII XIX vv. (istoriko-pravovoe issledovanie) : Dis. ... kand. yurid. nauk: 12.00.01 : Belgorod, 2003, 228 c.; 5; Gracheva E.Yu. Pravovoe regulirovanie finansovogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii: problemy i perspektivy Izd. NORMA INFRA-M, M. 2014, s. 31; Osminina V.A. Stanovlenie i razvitie gosudarstvennogo finansovogo kontrolya v Rossii XVII-XIX vekov: Istoriko-ekonomicheskoe issledovanie: Dis. ... kand. yurid. nauk: 08.00.01 : Moskva, 2004, 142 s.; Andreev A.G., Nikol'skii D.V. Gosudarstvennyi kontrol' v Rossii: Aleksandr III Mirotvorets // Finansovyi kontrol'. 2002. № 5. S. 28-31; Andreev A.G., Nikol'skii D.V. K istorii stanovleniya gosudarstvennogo finansovogo kontrolya. M., 1999. 78 s.; Skripilev E.A. O yuridicheskom obrazovanii v dorevolyutsionnoi Rossii (XVIII-nachalo XX veka). M., 1996.
2. Tsentral'nyi gosudarstvennyi arkhiv drevnikh aktov (Dalee: TsTADA), f. 137. Boyarskie i gorodovye knigi. Beloozero, 2. L. 756. Naryadu s etim, imeetsya inaya tochka otcheta: Prikaz Scheta Bol'shoi kazny (Schetnyi prikaz) uchrezhden 10 marta 1656 g.-data nachala gosudarstvennomu finansovomu kontrolyu v Rossii // Byulleten' Prezidentskii kontrol' Izd. «Yuridicheskaya literatura» № 4, 2006.
3. Sm. podrobnee, naprimer: I.A. Isaev, Istoriya gosudarstva i prava Rossii, Yurist', M. 2004. S. 212 i s.; A.I. Konyaev. Finansovyi kontrol' v dorevolyutsionnoi Rossii. M.: Gosfinizdat, 1959.
4. Gracheva E.Yu. Pravovoe regulirovanie finansovogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii: problemy i perspektivy Izd. NORMA INFRA-M, M. 2014, s. 31.
5. Ofitsial'noi datoi obrazovaniya finansovogo kontrolya v Rossii prinyato schitat' 10 marta 1656 g., kogda i byl sozdan Prikaz scheta bol'shoi kazny (Schetnyi prikaz). Kosarev V.S. Stanovlenie zakonodatel'stva o regulirovanii byudzhetnogo kontrolya v Rossii//Ekonomika i pravo. Vestnik udmurtskogo universiteta. 2012. Vyp.1. s.111.
6. Tsentral'nyi gosudarstvennyi arkhiv drevnikh aktov (Dalee: TsGADA), f. 141, Prikaznye dela starykh let. 1666 g., d. 54, l.1.
7. Konyaev A.I. Finansovyi kontrol' v dorevolyutsionnoi Rossii.-S. 11.
8. V kachestve primera sostavleniya i struktury takikh aktov mozhno obratit'sya k Smetnomu spisku g. Veneva ot oktyabrya 1680 goda, TsGADA, Arkh.Min.Yustitsii d.22 (byvshemu razryadu raznykh gorodov) ll.892-951/
9. Zertslov A.N. Okladnaya raskhodnaya rospis' denezhnogo i khlebnogo zhalovan'ya za 1681 g. 1893. 70 str.
10. Ukaz ot 11 (22) dekabrya 1717 g. «O shtate Kollegii i o vremeni otkrytiya onykh». Reformy Petra I. Sbornik dokumentov. Sost. V.I.Lebedev. M., Gos.sots.-ek.izd-vo, 1937.
11. Reglament ili Instruktsiya Revizion-kollegii : [Utverzhden 7 maya 1733 g.].-[Sanktpeterburg] : Pechatan pri Imperatorskom Sukhoputnom shlyakhetnom kadetskom korpuse, marta 20 dnya 1776. URL: http://www.prlib.ru/Lib/pages/item.aspx?itemid=49311.
12. Imennoi ukaz ot 8 dekabrya 1742 goda «Ob otmene schetnykh kontor pri Voennoi kollegii i komissariatakh i ob otsylke vpered schetov so vsekh vedomstv Voennoi kollegii na reviziyu v Revizion-kollegiyu». PSZ-1.T. P. №8676.
13. «Blagochestiveishiya samoderzhavneishiya velikiya gosudaryni imp. Ekateriny Vtoryya.. uchrezhdeniya dlya upravleniya gubernii Vserossiiskiya imperii». PSZ-1, T.20. №.14392.
14. Natsional'nyi Istoricheskii Arkhiv Belarusi (Dalee: NIAB), f.2567, op.1, d.195, ll.182-195; f.3219, op.1, d.1, t.2, ll.444-476.
15. NIAB, f.2567, op.1, d.195, l.232.
16. PSZ RI-1. T.20. №.14392, §§ 68, 134-137.
17. PSZ RI-1. T.21. №.15405.
18. Ukaz Senata ot 24 marta 1781 g. «Nastavleniya dlya proizvodstva del v Kazennykh palatakh», PSZ-1, T. 21. St. 15141.
19. Rossiiskii gosudarstvennyi istoricheskii arkhiv (Dalee: RGIA)//Fondy Senata, № 558.
20. Osminina V.A. Stanovlenie i razvitie gosudarstvennogo finansovogo kontrolya v Rossii XVII-XIX vekov: Istoriko-ekonomicheskoe issledovanie: Dis. ... kand. yurid. nauk : 08.00.01 : Moskva, 2004, s. 57, s. 73.
21. Rossiiskoe zakonodatel'stvo X-XX vv.: v 9 t. T.6. Zakonodatel'stvo pervoi poloviny XIX veka. Otv. red. O.I. Chistyakov. M., Yuridicheskaya literatura, 1988.
22. Manifest ot 25 iyulya 1810 g. «O razdelenii gosudarstvennykh del na osobye upravleniya s oznacheniem predmetov, kazhdomu upravleniyu prinadlezhashchikh»; Vysochaishe utverzhdennym razdeleniem del po ministerstvam ot 17 avgusta 1810 g. Akt ob «Obshchem uchrezhdenii ministerstv» ot 25 iyunya 1811 g. PSZ-1. T. 28. N 24307.
23. Vysochaishe utverzhdennoe polozhenie Komiteta ministrov ot 5 maya 1823, PSZ-1. T. 38, № 29075.
24. Vysochaishe utverzhdennoe «Uchrezhdenie Departamenta Gosudarstvennogo kaznacheistva», PSZ-1. T. 37. №28542.
25. «Glavnye pravila schetovodstva», PSZ-2. T. 4. №3288.
26. PSZ-1. T. 38, № 29075.
27. Vysochaishe utverzhdennoe 30 dekabrya 1836 goda «Obrazovanie Gosudarstvennogo kontrolya» // PSZ-2. Otd. 2. T.11. №9812.
28. Imennoi ukaz Senatu ot 21 noyabrya 1829 goda «Ob uchrezhdenii Vremennoi kontrol'noi komissii dlya revizii otchetov grazhdanskogo vedomstva po1828 god // Polnoe sobranie zakonov Rossiiskoi imperii po vole gosudarya imperatora Nikolaya I izdavaemoe. Sobranie II.-SPb., 1830-1884 (daleePSZ-2). T. 4. №3288.
29. Sakovich V.A. Gosudarstvennyi kontrol' v Rossii, ego istoriya i sovremennoe ustroistvo.-S. 113.
30. RGIA, F.560, op. 12.-D.58.-L.1-10.
31. Tatarinov V.A. Obshchii sravnitel'nyi obzor sistem gosudarstvennoi otchetnosti vo Frantsii, Bel'gii, Avstrii, Prussii.-SPb., 1857.; On zhe, Preobrazovanie gosudarstvennoi otchetnosti.-SPb., 1861.-V3-khch.
32. Imennoi ukaz Senatu ot 22 marta 1865 goda «O rasprostranenii opyta edinstva kassy i sovremennoi so storony Gosudarstvennogo kontrolya revizii na vse gubernii i oblasti imperii, za isklyucheniem Zakavkazskogo kraya» // PSZ-2. Otd. 1. T. 40. №41940.
33. Vysochaishe utverzhdennoe 22 sentyabrya 1864 goda «Polozhenie Komiteta Ministrov o poryadke perekhoda ot staroi sistemy otchetnosti k novoi» //PSZ-2. Otd. 1. T. 39. №41289.
34. Vysochaishe utverzhdennoe 31 dekabrya 1863 goda «Polozhenie o Vremennoi revizionnoi komissii» // PSZ-2. Otd. 2. T. 39. №40456a.
35. PSZ-2, t. 42.-№ 42861.
36. Vysochaishe utverzhdennoe mnenie Gosudarstvennogo Soveta «Ob otkrytii, s 1 yanvarya 1865 goda, mestnykh kontrol'nykh uchrezhdenii v 12-tiguberniyakh, v kotorykh s togo vremeni vvoditsya edinstvo kassy» ot 30 noyabrya 1864 goda // PSZ-2. Otd. 2. T. 39. №41513; Vysochaishe utverzhdennoe 21 dekabrya 1864 goda «Vremennoe polozhenie o mestnykh kontrol'nykh uchrezhdeniyakh v 12-ti guberniyakh» // PSZ-2. Otd. 2.T. 39. №41604; Vysochaishe utverzhdennoe mnenie Gosudarstvennogo Soveta ot 9 dekabrya 1865 goda «Ob otkrytii s 1 yanvarya 1866 goda mestnykh kontrol'nykh uchrezhdenii v guberniyakh, v kotorykh s togo vremeni vvoditsya edinstvo kassy» // PSZ-2. Otd. 2. T. 40. №42755; Vysochaishe utverzhdennoe 3 yanvarya 1866 goda «Vremennoe polozhenie o mestnykh kontrol'nykh uchrezhdeniyakh» // PSZ-2. Otd. 1. T. 41. №42861.
37. PSZ-2. Otd. 1. T. 41. №42861.
38. Sm. podrobnee: Sakovich V.A. Gosudarstvennyi kontrol' v Rossii…, S.131.
39. Lebedev V.A. Finansovoe pravo, 1882, S. 168.
40. Kodan S.V., Fevralev S.A. SOSTOYaNIE, RAZVITIE I UNIFIKATsIYa MESTNOGO PRAVA MALOROSSII I ZAPADNYKh GUBERNII (vtoraya polovina XVII – pervaya polovina XIX vv.) // Yuridicheskie issledovaniya. - 2013. - 5. - C. 268 - 295. DOI: 10.7256/2409-7136.2013.5.579. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_579.html
41. Kodan S.V., Fevralev S.A. MESTNOE PRAVO NATsIONAL''NYKh REGIONOV ROSSIISKOI IMPERII: ISTOKI, MESTO V POLITIKE I IDELOGII, YuRIDIChESKAYa PRIRODA (vtoraya polovina XVII - nachalo XX vv.) // Yuridicheskie issledovaniya. - 2013. - 2. - C. 74 - 154. DOI: 10.7256/2409-7136.2013.2.464. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_464.html
42. S. V. Kodan Popytki sozdaniya Osnovnykh zakonov
Rossiiskoi imperii v politike, ideologii
i yuridicheskoi praktike Rossiiskogo gosudarstva
(XVIII – nachalo XIX vv.) // Pravo i politika. - 2012. - 3. - C. 560 - 569.
43. Stepashin S.V. Gosudarstvennyi finansovyi kontrol'
v protivodeistvii korruptsii // Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya / Journal of foreighn legislation and comparative law. - 2012. - 3. - C. 15 - 17.
Ссылка на эту статью
Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также
попробовать найти похожие
статьи
|
